Kansanvalta vähenee – liittovaltio lähenee?

Kreikan velkakriisistä alkupuhurinsa saanut Euroopan talousmyrsky on vain yltynyt. Myrskyä on yritetty rauhoittaa toimi toisensa jälkeen. Euroopan rahoitusvakausväline (ERVV) on perustettu, Euroopan keskuspankki (EKP) on käynyt valtionvelkakirjaostoksilla ja kriisimaiden talouksia uudistetaan kovin kourin.

Toimien myötä valtaa on siirtynyt uusille instituutioille. Myös EKP on tulkinnut valtuuksiaan aiempaa laveammin. Tämä kaikki on tapahtunut tilanteessa, jossa Euroopan unionin ja euroalueen toiminta on ollut muutoksessa. EU:n uusi perussopimus – Lissabonin sopimus – astui voimaan 1. joulukuuta 2009, ja Kreikan ensimmäinen tukipaketti hyväksyttiin toukokuussa 2010.

– Vallanjako on ollut EU:ssa liikkeessä Lissabonin sopimuksen myötä. Ilman kriisiäkin meillä olisi tilanne, jossa ihmeteltäisiin, mitkä ovat komission ja Eurooppa-neuvoston väliset suhteet, ja mitä parlamentin vahvistunut asema käytännössä merkitsee. Lisäksi on vieläkin isompi kysymys EU:n toimielimien ja jäsenvaltioiden välisistä suhteista, Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen verkoston johtaja Juhana Aunesluoma sanoo.

– Ja sitten on tämä kriisi.

Toimeenpanovalta
keskittyy

Kriisien aikana toimeenpanovallan rooli korostuu, sanoo Ulkopoliittisen instituutin johtaja Teija Tiilikainen.

– Kriisit vaativat nopeita toimia, ja silloin usein mennään hallituskylki edellä, Tiilikainen sanoo.

Hänen mukaansa toimintamalli ei ole välttämättä kovin demokraattinen. EU-maiden johtajista koostuva Eurooppa-neuvosto otti suuren roolin velkakriisin alussa, Tiilikainen kertoo. Neuvosto meni osittain komission tontille, ja toisaalta kyse oli osin toimista, jotka olivat unionin toimivallan ulkopuolella.

Myös Helsingin yliopiston Juhana Aunesluoma sanoo, että kriisien aikana edustuksellisten demokraattisten elinten rooli päivittäisessä päätöksenteossa pienenee. Aunesluoman mukaan kriisin aikana valta keskittyy myös toimeenpanovallan sisällä.

– Esimerkiksi Suomessa lamapäätöksenteko 1990-luvun alussa oli hyvin keskitettyä.

Demokraattista päätöksentekoa heikentää myös ryhmädynamiikasta kumpuava yksimielisyyden paine, Aunesluoma sanoo.

– Kun EU-jäsenvaltioiden johtajat kokoontuvat, siellä on voimakas yksimielisyyden paine. Puhutaan siitä sitten yhteisvastuuna tai muulla termillä, kyse on siitä, että halutaan rivien pysyvän kasassa.

Kansalaisten etäisyys
valtaan kasvanut

Teija Tiilikainen pitää Eurooppa-neuvoston toimia esimerkkinä toimeenpanovallan keskittymisestä.

– Finanssikriisin alussa pelattiin selvästi Eurooppa-neuvoston pussiin. Se alkoi kokoontua tavattoman usein, jossain vaiheessa enemmän kuin kerran kuussa, ja sen puheenjohtaja perusti neuvoston puitteisiin (talous)asioita pohtivan työryhmän.

Toinen esimerkki löytyy 9. toukokuuta 2010 perustetusta ERVV:stä. Sen toimintaa valvovat 16 vakausvälinettä rahoittanutta eurovaltiota. Nykyisistä euromaista vain Viro puuttuu joukosta.

Käytännössä valvonnan suorittavat euromaiden ministerit. Periaatteessa ERVV:ssä ei ole mitään kummallista demokratian toimivuuden kannalta, mutta tosiasiassa siinä siirretään taloudellista päätäntävaltaa yhden askeleen kauemmaksi parlamentaarisesta päätöksenteosta.

– Edustuksellisen demokratian ongelma kaikilla tasoilla on se, että kansalaisten etäisyys valtaan on tullut yhä vain pidemmäksi. Skaala EU-tasolla on vain laajempi. EU on rakenteeltaan monimutkainen, mutta ei EU ole perustaltaan epädemokraattinen, Helsingin yliopiston Juhana Aunesluoma sanoo.

EKP:n valvonta
laahaa perässä

Toimivallan lavea tulkinta on näkynyt puolestaan EKP:n toimissa. Velkakirjaostot lienee olivat välttämättömät talouden vakauden kannalta, mutta samalla EKP on ottanut poliittisesti vahvan roolin.

– EKP:n roolin muutos on ollut huomattava. Valvonta ja ohjaus laahaavat perässä. Kun EKP tulee käytännössä mukaan talouspoliittiseen päätöksentekoon, ohjaus on kriittinen juttu, Juhana Aunesluoma sanoo.

Aunesluoman mukaan valvonnan ja ohjauksen laahatessa perässä tulee pitää huoli, että valtasiirtymää ei tapahdu. Hän ei usko moiseen, vaan sanoo EKP toteuttavan nykyisiä toimia osittain vastentahtoisesti.

Samoilla linjoilla on UPI:n Teija Tiilikainen. Hän muistuttaa, että perussopimukset määräävät EKP:n toimia ja antavat hintavakauden säilyttämisen sen tärkeimmäksi tehtäväksi.

– EKP:n roolista käydään keskustelua, mutta jos EKP:lle halutaan paljon nykyistä poliittisempaa roolia, perussopimuksia pitää silloin muuttaa, Tiilikainen sanoo.

– Veikkaisin, että EKP palaa nykysopimusten mukaisen rooliin, kun tilanne vakautuu.

”Kaikkien
näpit palavat"

Vaikka toimeenpanovalta on keskittynyt ja EKP:n rooli kasvanut, tutkijat eivät pidä kriisiä demokratian tappiona. Juhana Aunesluoman mukaan kansanvalta on ottanut oman paikkansa kriisin aikana.

– Pelkästään se, että Suomi neuvottelee Kreikan kanssa, on poikkeuksellista. Jäsenvaltiot ovat keskeisessä asemassa, ja sillä tasolla sisäpoliittisiin vaatimuksiin vastataan. Eikö demokratia toteudu siis hyvin, Aunesluoma kysyy.

– En voi sanoa, että se mitä on tehty kesän 2010 jälkeen, olisi puhtaasti pelannut ei-demokraattisten toimijoiden pussiin. Päämiesten ja Eurooppa-neuvoston kautta demokraattinen kontrolli palautuu jäsenmaiden parlamentaarisiin järjestelmiin. Kuten Suomen kohdalla on nähty, kontrolli voi olla aika tiukka, Tiilikainen puolestaan sanoo.

Aunesluoman mukaan kyseessä on kaksi samanaikaista prosessia: hyvin tiukkaan demokraattiseen päätöksentekoon nojaava raide ja kriisipäätöksenteon linja.

– Koko hässäkkä on näiden kahden yhteentörmäystä. Kriisipäätöksentekolinja hakee rationaalista, hyvää ratkaisua, jossa ei välitetä muista asioista. Parlamentaarisesti mahdollisia ratkaisuja katsotaan taas tulevia vaaleja silmällä pitäen. Kaikkien toimijoiden näpit palavat joka tapauksessa.

Ensimmäinen
taka-askel?

Sekä Aunesluoma että Tiilikainen ennustavat, että EKP tulee palaamaan lestiinsä kriisin jälkeen. Muiden EU- ja euroinstituutioiden kannalta muutokset ovat väistämättömiä.

EU- ja eurosopimusten valuviat mahdollistivat kriisin, ja sopimuksiin tarvitaan muutoksia. EU-maiden velkaantumista halutaan seurata entistä tarkemmin, jotta ylivelkaantuminen vältetään tulevaisuudessa.

Aunesluoma arvioi kriisin jälkihoidon kestävän pitkään. Suuriin valtasiirtymiin hän ei usko. Ainoastaan tapauksessa, jossa jokin EU- tai eurotoimijoista onnistuisi tarjoamaan kriisiin avaimet, olisi tie entistä suurempaan valtaan pedattu.

– Johonkin suuntaan on joka tapauksessa mentävä. Yksi mahdollinen skenaario on, että vuonna 2007 integraatiokehitys saavutti lakipisteensä. Toisaalta integraatio saattaa syvetä entisestään, Aunesluoma sanoo.

UPI:n Teija Tiilikainen ei usko ”tuomiopäivän puheisiin”.

– Minun on vaikea nähdä, että ilmassa olisi yhteisvastuullisuuden puutetta tai jotain muuta dramaattista, joka ennakoisi unionin loppua.

Tiilikaisen mukaan unionitasolla vallitsee konsensus siitä, että EU:n talouspoliittista ohjausta pitää tarkentaa. Joidenkin mukaan unionin toimivalta oli liian pieni, ja toisten mielestä valvontamekanismit olivat liian väljät. Nyt näihin ongelmiin koetetaan puuttua.

Aunesluoma kuitenkin sanoo, että euron hajoaminen, joka vielä vuosi sitten tuntui kaukaiselta, on nyt yksi vaihtoehto muiden joukossa. Samalla hän muistuttaa, että federalistisilta utopioilta on ennenkin viety tuuli purjeista, ja niin on vain palattu integraation syventämiseen.

– Institutionaalisia taka-askelia ei EU:n historian aikana ole koskaan otettu. Integraatio jäsenmaiden välisenä prosessina on syventynyt ja edennyt koko ajan.